喻侯程、林积贵《顺德“三旧”改造的思考》

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喻侯程、林积贵《顺德“三旧”改造的思考》

（佛山市顺德区规划设计院有限公司   喻侯程   林积贵）

【摘要】为了贯彻落实佛山市政府《关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定及三个相关指导意见的通知》（佛府[2007]68号）的精神，佛山市各个地区的“三旧”改造工作已经全面铺开。通过编制《佛山市顺德区“三旧”改造规划》，我们对“三旧”定义，“三旧”的成因以及“三旧”中的“旧城镇”“旧厂房”“旧村居”同步进行改造的意义进行了进一步思考和研究。
【关键词】顺德、三旧、成因、同步

1、引言
 “三旧”改造，是国内首例把旧城镇问题、旧工业区问题以及旧村居问题三者同时提出来进行改造的项目，是城市更新的重要内容之一，对广东乃至全国都具有示范意义。其通过调整土地功能、优化空间布局、改善城乡人居环境，必将有效推进顺德土地资源的集约化利用，最大限度地发掘城市各资源要素的潜在价值，提高土地单位面积的含金量，促进城市价值内涵式扩张发展，最终提升城市的综合竞争力。

2、“三旧”的定义
2、1 “三旧”的原定义
三旧到底是指什么？在佛山市人民政府发布的《关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定及三个相关指导意见的通知》中指出了“三旧”改造的主要对象。“旧城镇”主要包括各镇、街道城区内国有土地上成片的旧民居、旧商铺、旧厂房和片区内的城市景观、公共环境、道路交通和市政配套等。“旧厂房”主要包括镇（街道）、村和工业园区内的旧厂房，包括严重影响城市观瞻的临时建筑。重点指上世纪90年代及以前建设的单层简易结构旧厂房。“旧村居”主要包括城中村、园中村、空心村。其中：城中村是指城市规划控制区范围内的农村；园中村是指大量用地被城市工业区、物流园等产业园区占据的农村；空心村是指由于缺乏规划指引，大量农村的居民点分散建设，土地占而不用的农村。

2、2 “三旧”定义的再思考
笔者认为以上概念只是 “三旧”的一个主要概念，或者说是基本概念。我们通过具体的“三旧”项目接触及研究，重新对“三旧”定义进行了思考，从宏观及微观两方面来理解“三旧”。
从宏观方面理解， “三旧”是指那些落后于时代，不适应现代社会、经济的发展要求，对城市生态、景观、人居等各方面环境造成不利影响的区域。

从微观方面理解， “三旧”是指这三方面的内容：（1）“旧城镇”主要包括：土地使用价值较低，功能利用与周边环境不协调，建筑布局混乱，城市景观较差，居住环境恶劣，与当代和谐社会发展不相适应的各镇（街道）城区内国有土地上成片的旧民居、旧商铺、旧厂房等不利元素。（2）“旧厂房”主要包括：土地产出效益较低，开发强度较小，对周边环境产生不良影响，存在较大的安全隐患，滞后于顺德经济社会发展，且严重影响城市观瞻的镇（街道）、村及独立工业区内的厂房及附属设施。（3）“旧村居”主要包括：位于城市发展片区内，且社会环境、卫生条件、建设品质较差的村落；拥有较多占而不用的土地，造成土地闲置浪费的村落；以及部分为寻求更良好的发展，需要改善村容村貌、优化生态及基础设施、完善经济体制的村落。

3、顺德“三旧”的成因
3、1 城市区位概况
顺德位于广东省珠江三角洲中部，广州市西南面，东连广州市番禺区，西北和北接佛山市禅城区与南海区，西南毗邻江门市新会区，东南与中山市交界。区内外交通发达, 港口资源得天独厚,且靠近港澳,得到港澳经济发展辐射，有利于招商引资，产业优势比较突出,便于顺德在经济转型期中顺利过渡并进一步发展。

3、2 城市社会发展背景分析
从改革开放初期发展至今，已建成以轻工制造业为主、多种经济成份并存、拥有现代化先进技术设备、具有相当规模的工业生产体系。但由于科学技术、生产经验和观念落后，发展起点较低，其生产发展处于摸索阶段，产业结构体系不够完善，目前的经济发展依然依靠环境负荷大，效益较低，第二产业比重偏大，第三产业发展不足，生产发展存在一定的片面性和城市规划建设相对滞后，甚至很多方面已经对城市的进一步优化、完善造成了一定的阻碍。而且环境污染和产业落后问题日益暴露，资源短缺也成为发展的一个不利因素。在经济可持续发展的重要环节，如何实现全面建设现代化社会，如何促进经济转型、挖掘内在潜力等问题迫在眉睫。

顺德处在改革开放的最前端，以经济建设为中心是发展的主题，且其经济是依靠本地乡镇企业发展起来的，导致城市规划及管理过于“迁就”经济发展的状态出现，行政机构更偏向于服务性质。在此发展背景下，城镇经济发展对资源进行了大量的开发，城镇空间迅速的向乡村扩张，各镇各村竞相发展，各自大力发展经济建设，却忽略了对用地建设的控制和引导，缺乏良好的规划指导，曾出现了“村村点火，村村冒烟”的无序、混乱的发展建设状况。不仅资源、环境耗能大，而且城市整体发展效益不高。在当今快速城市化、工业化及国际化发展的大背景下，如何改善这种“东村建厂，西村盖楼，南村修路，北村拆庙”的盲目投资和低水平重复建设的状况，如何控制好城市规模无序扩张，如何建设资源节约型、环境友好型社会等问题成当务之急。

4、“三旧”改造进一步思考
4、1 “三旧”改造的原因
“三旧”改造，对影响当今城市发展的旧城镇旧厂房旧村居进行改造，改旧更新，腾出大批新发展土地，为新一轮发展营造出更大的空间，使原来落后的项目重新释放出巨大社会效益和经济效益，促进顺德的经济和社会发展，提升其综合竞争力，加快其向工业化、城市化、科技化和国际化道路迈进的重要举措；还在于它是推动顺德城乡“一元化”发展，加快建设社会主义新村镇，构建富裕和谐顺德的有效途径。

4、1、1 旧城镇改造的原因
顺德的经济发展在全国县级城市综合实力中名列前茅，其目前已经具备了城市进一步发展的经济基础，老一套的经济发展模式和原有的城市格局、空间环境已经满足不了顺德实现国际化城市发展目标的需求，故其城市建设要更上一层楼。但是目前的城市规模、城市配套公共服务设施、城市整体形象与其不相匹配，尤其是混杂在城市中的很多不利因素“旧民居、旧商铺、旧厂房”等，使其发挥不了其相应的用地价值，又影响城市环境，还阻碍了城市的进一步发展。故应对旧城镇中的不良因素对症下药，如对公共服务设施、道路交通、景观生态绿地等方面的优化。

4、1、2 旧厂房改造的原因
顺德的进一步产业优化发展，需要很多的土地资源来支撑，但是目前城市的发展腹地有限，新开发大量的土地空间不现实，通过原有旧厂房的低端产业空间改造以及更新是解决其发展用地短缺的一个突破口。故对旧厂房中对居民生活环境有影响的工业厂房进行搬迁，临时建筑、单层简易结构厂房和危楼进行拆除，完善其道路系统，提升其土地利用效益。

4、1、3 旧村居改造的原因
城中村，园中村，空心村位于城市工业园，科技园中，其依赖周边的土地发展的形势已经改变，但是没有合理的规划和政策引导，所以位于城市繁华地段，影响城市的发展，而且其内部脏，乱，差等恶劣环境对村民居住造成不便，对空心村进行控制每户宅基地面积，改变住房结构，适当的进行村庄合并，集约利用土地，城乡统筹兼顾发展，解决好“三农”问题，做好社会主义新农村建设工作，改善村民的生活质量水平，实现构建和谐社会主义。

4、2 “三旧”改造对城市空间发展的意义    
由于顺德的行政区划以及原始自然环境的影响，使顺德城市呈网络型多级发展模式，城市空间形态为多核组团式空间结构，城市核心区由多个中心组成，每个中心具有独立、相对完整的功能形式和各自的影响范围，中心与中心之间也具有强有力的联系。

在城市空间的发展过程中，为满足快速经济的增长，忽略了对城市建设的控制与引导，各组团各自的城市空间无序的向外扩张，造成城、厂、村混杂布局，这或许也是众多组团式城市发展过程中共同存在的问题。然而为满足城市经济社会的进一步发展，必须对城市空间进行进一步的梳理、完善、优化，所以需要对城市中的旧（严重落后于城市发展）的组成部分进行改造。目前佛山对各区提出“三旧”改造，即对城市中的“旧城镇、旧村居、旧厂房”进行改造，这种同时对城市中的三类空间元素进行改造，在国内尚属首例，而这种对城市环境采取全面规划、改革的措施，应是顺德、佛山乃至所有组团式布局形态的城市进行空间改造最有效的方法。                        

因为这种空间形态的城市不同于集中式布局（如：北京、成都）、带状布局（如：兰州、青岛）、星状布局（如：泰州、合肥）、掌状布局（如：哥本哈根）等城市的空间环境，其他主要几类布局形态城市的建成区相对比较集中，城市中心比较明确，城市空间主次比较分明，城市发展中所呈现的问题也比较集中，城区、郊区、农村几类空间元素的分界也比较明确，城市发展中所存在的问题也比较集中、分明，可以对城区、独立厂区、乡村分别提出改造措施，并分期、分阶段实施。而组团式布局形态的城市在空间分散独立发展的过程中，由于各个城镇建成区分散的布局在地域行政范围内，且又缺乏有效的规划控制引导，所以造成城区、厂区、乡村在空间上相互联系、混合、分界较为模糊，且行政区边缘用地的发展没有得到适当的控制。城市中出现的问题也呈现出分散、混杂、边缘化的状态。

通过以上叙述，我们认为佛山对全市五区内的“旧城镇、旧厂房、旧村居”同时提出改造是非常有必要的，比如顺德如果只对其的某一类空间或某一区域的空间提出改造，可能由于没有对城市整体空间环境及发展要求进行统筹考虑，而各城镇行政能力、经济条件有限，造成改造可能无法彻底进行，使改造后形成新的问题在各类空间、各城镇片区之间相互转换，且遗留更多问题（如：改造完城区后再来改造独立厂区、乡村，可能会造成原来城区改造不够完善，而且其中的问题又影响到独立厂区、乡村的改造工作。），导致问题恶性循环、重复工作，对空间改造不够全面。因此必须整体而全面的对全区内 “旧城镇、旧厂房、旧村居” 进行研究规划，才可以将混杂在各类空间中需要改造的元素整体梳理出来，并对其提出改造实施措施、方针，同时聚集全区人民的力量，有序而合理的安排并进行改造工作。才可以全面、有效的解决好顺德上一轮城市大发展中所突显的问题，这应该是顺德城市更新最理想、最有效的方案，对顺德城市空间未来的发展、优化具有极其重要的战略意义。

5、“三旧”改造相关案例分析

5、1 旧城改造案例                                    
上海新天地被公认为中外游客领略上海历史文化和现代生活形态的最佳去处之一，在海内外知名度日盛.1999年，新天地拉开了改造的序幕。其开发借鉴了国外经验，采用保留建筑外皮、改造内部结构和功能、并引进新的生活内容，这一做法在上海甚至是全国尚属首创。实施保留——改造——联动——拓展四步曲，通过五方面开发与保护模式进行展开：（1）开发与保护相结合（2）经济与文化相促进（3）明天与昨天相辉映（4）旧建筑与新生活相促（5）开发与运营相生。                                                 

5、2 旧工业区改造案例                              
德国鲁尔工业区风景如画，被人们誉为花园工业。随着煤炭业区、钢铁等传统工业的衰退，鲁尔区与世界其它老工业区一样面临着结构性危机，使鲁尔区在德国经济中心的地位下降，于1968年其进行改造，他们首先从调整产业结构入手，对传统的老矿区进行清理整顿，对那些生产成本高、机械化水平低、生产效率差的煤矿企业进行关、停、并、转，并将采煤业集中到盈利多和机械化水平高的大型企业中去，调整产品结构和提高产品技术含量。对其 他大型企业改革也采取了基本稳定的政策，尽量实行渐进的方式。对于大企业的破产相当慎重，以免引起社会震荡。                    

其改造策略为：首先发展新兴工业和轻工业，促进区内经济结构多样化；第二调整区内生产布局，开发原来相对落后的莱茵河左岸和鲁尔区北部，与此同时拓展南北向交通网，以利新区开发；第三大力发展文教科研，推进原有企业的技术改造，同时整治环境，消除污染。   
                                       
5、3 旧村居改造案例                             
2008年1月，佛山市高明区新亨村进行了村庄规划。其规划规模确定为16.67公顷，至2020年的功能结构模式为“一心、两带、五区”。一心即以现状的新村和旧村，以及中心水塘和中心公园共同形成的原居民生活居住中心。两带即环绕旧村及商业城沿线的黄翁山生态景观带，与新开发的展示村庄建设新貌和城市建设风貌的多元化商业带。五区即现代城市新型住区、村民公寓建设更新区、传统居民风貌展示区、商贸文化娱乐休闲区、城市生态景观保护区。    

6、“三旧”改造方法
我们通过对“三旧”定义、“三旧”的成因以及“三旧”改造的意义等方面进行了进一步思考和研究，从宏观方向提出了一些“三旧”改造方法的建议：

（1）近期：（一）近期建设规划需要对其用地进行调整以及受近期重大基础设施建设影响的项目。（二）严重影响城市重要景观节点以及主要公共开放空间的，对城市标志性建筑、构筑物、历史文化建筑造成环境破坏的项目。（三）现状位于城市中心区已经废弃，并未得到利用的，占地面积大、土地使用价值极低的，存在对人身安全造成威胁的，严重阻碍城市社会经济发展的项目。（四）业主有意近期进造，经研究证实符合科学发展的项目。

（2）远期：（一）符合总体规划远期需要建设的，考虑可持续发展要求的项目。（二）解决相对较复杂、投入大的问题，包括改造市政设施和道路交通、健全公共设施、部分厂房拆建或改建等。

7、结语
在当今快速城市化，工业化及国际化发展的大背景下，顺德通过“三旧”改造，即对“旧城镇”、“旧厂房”以及“旧村居”同步进行改造，城乡结合，统筹发展，将腾出大量新的发展土地，为城市的进一步发展营造出更大的空间，优化城市的空间布局，改善城乡人居环境，增加顺德综合竞争力和可持续发展能力。而且在城市在寻求经济跃升的同时，必须注重发展中的人文价值。所以在“三旧”改造过程中，一方面要以工业化、国际化为引领，结合顺德产业结构的优化升级，做好科学规划；另一方面应避免片面的城市建设发展，要重视环保、保护历史、注重人文。

参考文献
1、《关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定及三个相关指导意见的通知》（佛府[2007]68号）  
佛山市人民政府  2007.6
2、《佛山市顺德区“三旧”改造规划 》  佛山市顺德区规划设计院有限公司  2008.3
3、《佛山市高明区新亨村村庄规划 》  佛山市顺德区规划设计院有限公司  2008.1
作者简介:
喻侯程，佛山市顺德区规划设计院有限公司；地址：佛山市顺德区大良政通路7号；邮编：528300；联系电话：0757-22300619；Email：sdpdi@tom.com
林积贵，佛山市顺德区规划设计院有限公司；地址：佛山市顺德区大良政通路7号；邮编：528300；联系电话：0757-22300647 ；Email：linjigui19@163.com