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许红卫:湖北省城镇发展战略与城市化进程研究

 

湖北省城镇发展战略与城市化进程研究

【说明】本文为湖北省“十五”计划前期研究成果,刊于《计划与市场》,19996):73-78,署名:《湖北省城镇发展战略与城市化进展研究》课题组;2001年获评武汉市第九届自然科学优秀学术论文二等奖,获奖人员:许红卫、占世良、章明龙、易亚苏。

 

一、城镇发展概况

建国五十年来,尤其是改革开放二十年来,我省城镇得到了长足的发展,城镇的数量、地位以及等级结构等均发生了深刻的变化。这期间的城镇发展,大致可划分为三个时期:

1.稳步发展期(1949-1957年)。随着国民经济逐渐恢复而稳步发展,特别是一大批国家重点建设项目的安家落户,极大地提高了当时的城市规模、增强了城市功能。

2.波动发展期(1958-1978年)。这期间受大跃进和文化大革命的影响,城镇发展处于非正常状态:大跃进时期,工业建设盲目大上快上,城镇非正常增长;文革中受上山下乡以及三线建设等的干扰,城镇发展出现停滞甚至倒退。

3.快速发展期(1979年至今)。党的十二届三中全会以后,随着改革开放的逐步深入和社会主义市场经济体制的不断建立和完善,社会、经济发展进入持续、快速发展时期,特别是提高了对城镇发展的认识,加强了引导,并制定了有利政策,使得城镇发展进入一个快速发展时期。

不同发展时期,城镇数量的增减以及规模等级的变化如下:

规模等级

数量(个)

年份

设市城市

  

建制镇

特大城市

大城市

中等城市

小城市

1950

4

l

O

0

3

182

1958

5

l

O

O

4

195

1965

5

l

0

O

4

189

1980

9

1

O

l

7

215

1985

14

l

O

5

8

264

1990

30

l

0

5

24

841

1997

36

l

3

6

26

837

改革开放以来,我省城镇发展的成就尤为突出,可归纳为:城镇数量大幅增长,城镇地位日渐提高,城镇等级结构逐步完善,城镇发展空间局限有所缓和,城镇户籍制度正在改革,小城镇发展十分活跃。

回顾建国以来我省城镇发展所走过的道路,其经验教训是深刻的。在稳步发展期,过分强调变消费性城市为生产性城市,走的是一条纯工业化的城市化道路;在波动发展期,受人为因素干扰,城镇发展违背其自身规律,导致城镇发展出现大起大落,走的是一条非城市化的工业化道路;在快速发展期,由于政府加强了对城镇的规划、建设、管理,特别注重城镇第三产业的发展,注重城镇个性职能的发挥,使得城镇发展出现百花齐放的可喜局面,而且根据城镇发展进程,及时解决城镇发展中出现的各种问题,如乡改镇、县改市、县级市升地级市、发展空间局限、户籍管理问题等,全省城镇才得以健康、快速的发展。

二、城镇现状特征

同比分析表明,我省城镇有以下主要特征:

1.城市化水平中等偏上

1997年,我省以辖域内城镇非农业人口计算的城市化水平为26.27%,在全国居第10位,而居第1-9位的依次为上海、北京、天津、辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古、广东、新疆,仅次于我省的依次为宁夏、江苏、山西等,同时,全国的平均水平为23.54%,我省高出2.73个百分点。从城市个数来看,1997年,全国共有设市城市668个,我省就有36个,居第5位,其中,多于我省的4个省为广东、山东、江苏、河南。此外,城市数量超过30个的省还有浙江、河北、辽宁、黑龙江、四川,城市密度(每万平方公里拥有城市数),全国平均为0.7个,我省为1.8个,是全国平均水平的2.6倍。我省城市化水平在全国中等偏上,是与我省经济实力在全国的位次基本一致的。

2.城镇等级结构两头大中间小

1997年,我省36个设市城市非农业人口按200万人以上、100-200万人、50-100万人、20-50万人、20万人以下规模分级,等级结构为1-0-3-16-16,而国内同类省(有200万人以上级的,直辖市除外)的等级结构分别为:辽宁1-3-5-7-15,吉林l-1-0-7-19,黑龙江l-l-6-4-19,江苏l-0-4-8-3l,广东l-l-2-17-33,四川1-0-0-12-17,陕西l-0-0-5-7。从完整性而言,我省不及辽宁、广东、黑龙江,与江苏、吉林、陕西、四川同为两头大中间小结构,即城镇等级结构中有断层,造成龙头与龙身、龙尾出现脱节问题,按市区总非农业人口在全国的排序看,1997年,我省的武汉市居第4位,而其次的荆州市居第54位,其间位次间距过大,使城市职能传递不畅。武汉之所以与省内其它城市规模相差较大,其重要原因之一是武汉不仅是湖北的中心,还是华中地区的中心,长江中游地区的中心,建国以来,这种差距已经有了较大缩减,导致首位度大幅下降。

3.城镇空间布局东密西疏

从总体上看,我省城镇空间分布呈现东密西疏格局,如果以丹江口-远安-宜昌-枝城一线分界,其西部面积占全省的42%,而设市城市仅占l7%;再看我省的1个特大城市(武汉)和3个大城市(黄石、襄樊、荆州),都分布在丹江口-远安-宜昌-枝城一线以东;从我省四个经济区来看,1997年,我省共有10个省辖市(非农业人口为763.71万人),鄂东经济区就有5个(武汉、黄石、鄂州、黄冈、孝感),非农业人口合计5l8.59万人,占67.9%,鄂中南经济区有2个(荆州、荆门),非农业人口合计103.13万人,占13.5%,鄂西北经济区有2个(襄樊、十堰),非农业人口合计94.98万人,占12.4%,鄂西南经济区只有1个(宜昌),非农业人口为47.01万人,占6.2%。我省城镇空间分布上的这种差异,主要是受自然环境制约的结果,在丹江口-远安-宜昌-枝城一线以东,以平原为主,次为丘陵岗地,山地很少,且水源丰富,适合人类生活、生产以及城镇的发展,而西部则基本为山地,自然环境恶劣,不利于城镇发展。

4.城镇基础设施水平与全国平均水平相当

我省设市城市基础设施整体水平与全国平均水平相差不大,1997年的数据详见下表:

  

全国平均

我省

人均居住面积(平方米)

8.83

9.18

人均日生活用水量(升)

213.49

255.50

用水普及率(%)

95.16

95.78

每万人有公共交通车辆(标台)

8.57

8.08

用气普及率(%)

75.7l

73.39

人均拥有道路面积(平方米)

7.84

8.97

排水管道密度(公里/平方公里)

5.76

3.58

污水处理率(%)

25.84

23.83

人均公共绿地面积(平方米)

5.54

7.11

垃圾粪便无害化处理率(%)

55.41

55.51

进一步分析我省城镇现状,其存在的主要问题可以概括为:武汉市功能不强,竞争力有限;大城市实力偏弱,与武汉脱节;小城镇发育不足,规模偏小;城镇发育集约化不够,城镇群不明显。

三、城镇发展战略

依据我省城镇发展的总体趋势,针对存在的主要问题,在今后一段时间内,确立我省城镇发展的战略部署为:突出重点、分类指导,有序推进、协同发展。以此为依据,确立城镇发展战略重点如下:

1.提升武汉城市功能

鼎盛时期的武汉,曾成为仅次于上海的全国第二大商埠。而目前的武汉,仅作为华中地区或长江中游地区的中心城市,且其辐射功能和吸引功能还不太强,地区中心作用并不突出;作为我省的中心城市,则其规模块头又与我省的其它市、镇的规模间距过大。因此,武汉发展的重点,当在提升城市功能。而且,武汉正处于我国四大经济增长极(珠江三角洲、长江三角洲以及京津唐和新直辖市重庆)之间,若其功能得不到提升,辐射力和吸引力得不到加强,则其华中地区中心的地位也会受到其它增长极的“蚕食”。

提升武汉城市功能.关键是要改变目前武汉企业相对老化、地位相对下降、功能相对单一的局面,优化武汉的经济社会结构,增强城市的综合实力,特别是要密切武汉市与湖北省其它市、镇的联系,使之凭借其地理、科技、产业优势,真正成为湖北省经济发展的“龙头”。为此,必须按照把武汉建设成内陆中心城市的要求,把增强城市的凝聚力放在首要地位,加速实现武汉经济的国际化和现代化,避免走传统的低水平数量型扩张的道路,通过收缩传统产业领域、退出传统服务功能、实施特大基础设施建设项目和特大高新技术产业项目来完成,如白沙洲大桥、京珠高速公路(武汉段)、轨道交通、越江隧道以及武钢二热轧、生态农业园、激光系列产品、软件产业基地、锂电池及锂离子电池等。

2.增强大城市实力

目前,我省的大城市不仅数量不够,已成为大城市的也还仅仅只是城市人口数量上的大城市,经济实力有限,地域中心职能不突出,亟待发展、壮大。

其一,我省实行的是地改市、市带县管理体制,但由于由原地区改为的市规模偏小,难以从经济上带动所辖地域市、县的发展,形成所谓“小马拉大车”的局面,特别是由原所辖地域偏大的地区改成的市。如襄樊、宜昌、荆州、十堰等,更要加快发展步伐。集中力量建设,以适应地改市后由行政中心到经济中心的职能转换。

其二,我省目前有鄂东、鄂中南、鄂西北、鄂西南四大经济区,鄂东经济区以武汉为龙头,经济实力雄厚,而其它经济区则因龙头的经济实力明显不够,吸引力和辐射力均有限,难以起到凝聚全经济区作用。经济区发展水平偏弱。从目前情况看,鄂东还要加强黄石发展,鄂西北要加强襄樊和十堰的发展.鄂中南、鄂西南分别要加强荆州和宜昌发展,以此增强各经济区龙头实力,支撑全省经济发展。

其三,随着国家发展战略重点由沿海向沿江地区转移,长江流域成为国家新一轮大开发、大发展重点,与周边省市比较而言,我省沿江岸线最长、经济实力最强,但除武汉外,其它城市实力偏弱,明显不相称。应抓住机遇,选择宜昌、黄石、荆州等基础条件好的中心城市加快发展,直接参与全流域性的协作、竞争,促使我省在长江流域的大开发、大发展格局中抢占制高点,并以此为载体和纽带,构筑我省长江经济带的主体和骨架,南北辐射,带动全省经济腾飞。

综合上述分析,要将襄樊、黄石、宜昌、荆州、十堰等发展为名符其实的大城市,壮大大城市队伍,增强大城市实力。

增强大城市实力,最关键是要解决城市职能单一问题。目前,我省除武汉市外,其它规模相对较大的城市的职能多以第二产业为支撑,而且还多以第二产业中某一方面为主,优势工业突出,如十堰以汽车工业为主、黄石以原材料工业为主、宜昌以水电工业为主等等,由于城镇职能单一,规模实力有限,地域中心作用很难发挥,也难以抵御市场多变的风险。为此,要引导大城市第二产业多样化,促进大城市第三产业发展上一个新的台阶。

在上述五城市中,应优先加快宜昌和襄樊的发展步伐,优先增强宜昌和襄樊的实力,扩大两城市经济和人口承载能力,使它们通过“十五”时期的大发展,逐步迈人100-200万人规模城市,填补我省这一规模级城市空白。

3.大力发展小城镇

我省是个农业大省,广大农村人多地少。改革开放以来,随着联产承包责任制的实施和推广,大量剩余劳动力,一直以离土不离乡、进厂不进城为主要形式。农村剩余劳动力这种就地消化、分散转移的方式,虽然大大地推进了农村非农产业的发展,也带来或出现一些问题,一方面,广大农村劳动力这种就业空间上封闭性和分散性的转移,不利于乡镇企业的发展壮大,也不利于生产要素的有效组合,另一方面出现村村冒烟、处处点火的局面,不仅滥占耕地,而且破坏环境,留下诸多隐患。

目前,我省正在大力推广农村产业化和农业现代化,必将出现更多、更庞大的农村剩余劳动力,必须大力发展小城镇,充分发挥小城镇更大规模和更有序地转移农村剩余劳动力的能力。

大力发展小城镇,就近吸纳农村剩余劳动力,引导乡镇企业集中于小城镇,使小城镇成为农村工业的依托和重要载体,促进乡镇企业的第二次创业;并通过集约经营和规模效应,节省能源、交通、仓储、给排水、电力电讯等方面的基本建设投资,带动文化、教育及其它服务业的发展,促进农村城镇化,加快我省由农业大省向农业强省的转化。

为此,必须明确要把小城镇建设作为新形势下我省农村经济社会发展的大战略来抓,大力发展小城镇,并从以下方面着手:

其一,总的思路是以促进经济发展为出发点,坚持经济效益、环境效益、社会效益相统一,促进物质文明、精神文明同步发展,根据工农结合、城乡相融、方便生产和生活的原则,把小城镇建设成乡镇企业的载体、工业的小区、第三产业配套发展的集中点、农副产品的集散市场,当地的政治、经济、文化的中心。

其二,总的格局是以县城(市区)为中心,构建中心镇-一般镇-中心村“一点三级”小城镇规划布局新体系,互为依托、相互促进、共同繁荣。重点是要适当扩大县城(市区),大力发展中心镇和边境“口子镇”,特别是目前已有一定基础的小城镇更要加快发展,建成布局合理、设施完备、功能齐全、产业发达、经营繁荣、环境优化、各具特色的明星镇。各县(市)要集中力量建设好2-4个中心镇,镇区人口规模一般能达到2万人以上或占镇城人口40%以上。

其三,总的要求是科学规划,合理布局,精心建设,要超前、配套、高质量。规划设计要一步到位,一经确定,要坚持不变,分步实施。做到小城镇(建制镇、乡集镇)中心区道路全部硬化,供水普及率95%以上,排水设施覆盖面积达90%以上,绿化覆盖率达30%以上,供电、邮电、通讯、环卫、公交、消防以及教育、文化、卫生等基础设施配套。

4.加快培育城镇群

对地域发展能真正起到巨大推动作用的不是单个城镇,而是城镇群。从城市空间发展趋势看,其一是以大城市为中心,地域空间不断扩展,形成包括周围城镇化地区的城市密集区,其二是以交通干线为主轴,许多城市首尾相连,形成城市密集带。

我省城镇分布总体格局东密西疏,而在地域内则相对均匀,城镇发育的集约化不够,密度不大,城镇群不明显。而且,由于计划经济体制下长时期的集中管理,加上行政壁垒,造成许多城镇的发展很少从地域着眼,工业生产功能过分突出且往往自成体系,工业结构搞“大而全”和“小而全”,缺乏合理的分工协作,因而城镇之间缺乏经济上的凝聚力,不能成为群体,影响整体综合效益。个别地域还存在产业结构和产品结构基本雷同,城镇之间不仅缺乏有益合作,而且造成投资重复、产品恶性竞争、争抢资源等,制约了地域进一步的发展。

为此,在城镇空间发展战略上,确立“中心集聚、轴线拓展”的原则。要通过增强襄樊、宜昌、荆州、十堰、黄石等大城市实力,降低总体格局上的不均匀性;而在地域内则应有所侧重,加强引导,加大扶持力度,促进城镇进一步向交通干线(主要是“一路、二江、三线”,即宜黄高速公路、长江、汉江、京广铁路、汉渝铁路、焦柳铁路)及大城市附近集聚,加快城镇群发育进程。而且要根据市场需要.引导城镇之间合理分工,优化组合资源分配、产品市场,形成各自的产业、产品特色,增强城镇体系整体性,增强城镇综合实力。向交通干线集聚,可向城市密集带方向发展,我省有条件发育的有武汉-鄂州-黄石、武汉-襄樊-十堰以及武汉-荆州-宜昌等;向大城市附近集聚,可向城市密集区方向发展,我省有条件发育的有武汉、宜昌、襄樊等。

四、城市化进程

城市化是一个漫长的、不断演进的过程,在不同的发展时期,城市化进程不同,则城市化所处的阶段不同、道路不同、体系格局也不同。

1.城市化水平预测

城市化是社会生产力的发展所引起的人类生产方式、生活方式和居住方式改变的过程,其主要表现为:人口由农村向城市集中,农业人口转化为非农业人口,农村地区演化为城市地区,城市数量不断增多,城市人口不断增长,城市用地规模不断扩大,城市基础设施和公共服务设施水平不断提高等。

城市化进程一般可划分为三个阶段:初期阶段、加速阶段和后期阶段。在初期阶段,城市化水平低于30%,城镇人口增长缓慢,发展时期漫长;在加速阶段,人口和经济活动迅速向城镇集聚,城市化水平迅速提高,城市数量迅速增加,城市地域大幅度拓展并出现城市密集地区和大城市连绵区;在后期阶段,城市化水平达到60%-70%以后,城镇人口比重的增长又趋缓慢甚至停滞,并出现郊区化和逆城市化,区域空间趋向一体化。

1997年,我省以城镇非农业人口计算的城市化水平已达26.27%,如果以城镇实际居住人口计算,则城市化水平已达32%,说明我省城市化进程已进入第二阶段即加速阶段。

运用时间序列回归、灰色系统GM(1,1)模型及与经济相关分析,预测“十五”末即2005年,我省以城镇实际居住人口计算的城市化水平为38%-42%。

2.城市化道路选择

城市化的直接动力,是人口由农村流向城市。而促使人口从农村流向城市有两个方面的作用力:一方面是由于非农产业发展对劳动力的需求产生把人口从农村吸引到城市的“拉力”,另一方面是由于农村剩余劳动力的产生所造成的把人口从农村推向城市的“推力”。不同的作用力主导不同的城市化方式。在城市化发展的加速阶段,两种作用力都很突出,将有大量农村剩余劳动力进入非农产业领域,需要多样的城市化方式,其中,比较适用我省的有以下几种:其一是农村乡镇企业的进一发展和民营经济的成长,农业劳动力就近转化为非农业劳动力。其二是城市第三产业的发展,招用城市劳动力中不足部分由农村劳动力补充,农村劳动力以合同工、临时工等形式进入城市。其三是城市大型企业集团为降低生产成本等原因,向农村地区扩散生产能力,利用农村劳动力。

除上之外,还有因大型基础设施建设带动农村地区非农产业发展以及对外开放、开发地区的发展吸纳农村劳动力等。

由于我省各地情况千差万别,城市化进程也不统一,在不同的发展时期往往以某一、二种形式为主,并依形势变化而变化。“十五”时期,要站在小城镇、大战略的高度,通过农业产业化、乡镇企业第二次创业和农村城镇化,走以发展小城镇为主提高城市化进程的道路。

3.城镇体系规划

“十五”时期,我省城镇体系将构筑出以下框架:

其一,全省城镇等级结构规划为六级,呈宝塔形:一级:全省中心城市,武汉市,也是华中地区中心城市,长江中游地区中心城市,远景定位为我国内陆地区中心城市。二级:四大经济区中心城市,分别为鄂东的黄石、鄂中南的荆州、鄂西南的宜昌、鄂西北的襄樊和十堰。三级:四大经济区副中心城市,如鄂东的鄂州、孝感、黄冈、赤壁、麻城等,鄂中南的荆门、仙桃、天门、潜江等,鄂西北的随州、老河口等,鄂西南的恩施、宜都等。四级:县级中心城市,包括设市小城市市区及各县的城关镇。五级:中心镇,为各县、市域范围内一定片区的中心镇,以及窗口城镇。六级:一般镇,除中心镇外的其它建制镇。

其二,城镇发展方向依据既有分工,又综合协调的原则,规划一级城镇以三产业为主、二产业为辅,二级、三级城镇则二、三产业并重,四级、五级、六级则以二产业为主、三产业为辅;其中一级城镇的第二产业应是以高新技术产业为主的主导型,二级城镇的第二产业应是以重化工为主的综合型,其它则可各具特色、各有侧重。

城市职能类型主要有综合性中心城市、工矿城市、交通枢纽城市、商贸城市及旅游城市等五类,城市职能级别则依城市等级地位而定。

其三,城镇空间结构规划为金“三角”、大“三带”格局,三角即分别以武汉、襄樊和宜昌三个大城市密集区为顶点,构筑三足鼎立型城镇格局,三带即形成和完善以武汉为中心并向外辐射的武汉-鄂州-黄石城市密集带、武汉-襄樊-十堰城市密集带、武汉-荆州-宜昌城市密集带。这种格局以大城市为极核,以交通干线为主轴,具有开放型、网络型特点,且与我省行政辖域东部较窄、西部略宽的轮廓趋于一致,是比较均衡、理想的。

我省城镇体系的总体框架可概括为:空间布局的“三角”、“三带”,职能类型上的“五类”,等级结构上的“六级”,即三角、三带、五类、六级。

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